“軍政、訓政、憲政”三階段理論是孫中山設計的政治路線圖。1923年1月29日，孫中山于《申報》五十周年紀念專刊上發表《中國革命史》一文，稱:“從事革命者，于破壞敵人勢力之外，不能不兼注意于國民建設能力之養成，此革命方略之所以必要也。余之革命方略，規定革命進行之時期為三:第一為軍政時期，第二為訓政時期，第三為憲政時期。”

鑒于辛亥革命后中國不僅沒有走向民主共和的道路，卻相反走向了軍事強人政治，國家因經內戰四分五裂的經驗，他認為其原因就在于“由軍政時期一蹴而至憲政時期，絕不予革命政府以訓練人民之時間，又絕不予人民以養成自治能力之時間，于是第一流弊，在舊污未能蕩滌，新治無由進行。第二流弊，在粉飾舊污，以為新治。第三流弊，在發揚舊污，壓抑新治。更端言之，第一為民治不能實現，第二為假民治之名，行專制之實。第三，則并民治之名而去之也。”軍政時期即“以黨建國”的暴力革命時期，訓政時期即“以黨治國”時期，憲政時期即“還政于民”時期。

1924年孫中山發表了《國民政府建國大綱》，集中闡述了他三階段的政治主張:“在軍政時期，一切制度悉隸于軍政之下。政府一面用兵力掃除國內之障礙；一面宣傳主義以開化全國之人心，而促進國家之統一”；“凡一省完全底定之日，則為訓政開始之時，而軍政停止之日”；“在訓政時期，政府當派曾經訓練、考試合格之員，到各縣協助人民籌備自治。其程度以全縣人口調查清楚，全縣土地測量完竣，全縣警衛辦理妥善，四境縱橫之道路修筑成功；而其人民曾受四權使用之訓練，而完畢其國民之義務，誓行革命之主義者得選舉縣官，以執行一縣之政事；得選舉議員，以議立一縣之法律，始成為一完全自治之縣。一完全自治之縣，其國民有直接選舉官員之權，有直接罷免官員之權，有直接創制法律之權，有直接復決法律之權”；“凡一省全數之縣皆達完全自治者，則為憲政開始時期，國民代表會得選舉省長，為本省自治之監督。至于該省內之國家行政，則省長受中央之指揮”，“全國有過半數省分達至憲政開始時期，即全省之地方自治完全成立時期，則開國民大會決定憲法而頒布之”；“憲法頒布之后，中央統治權則歸于國民大會行使之，即國民大會對于中央政府官員有選舉權，有罷免權；對于中央法律有創制權，有復決權”；“憲法頒布之日，即為憲政告成之時，而全國國民則依憲法行全國大選舉。國民政府則于選舉完畢之后三個月解職，而授政于民選之政府，是為建國之大功告成。”

以上的這段話明確表明了軍政、訓政、憲政三階段的演進標準，即國民政府用武力完全占領一個省，即該省進入訓政階段；在此階段，政府派員訓練、協助人民建立一個自治的縣，并直接選舉縣級官員；當一個省所有的縣完全自治后，即該省就進入憲政階段，可以選舉省長；當全國有一半的省進入憲政階段后，即全國進入憲政階段，頒布憲法，由人民選舉新的中央政府，而國民政府完成了自己的使命，就此解職。孫中山并沒有給出三階段的具體時間表，而是提出了一個比較明確的標準。

1928年10月，隨著張學良的東北易幟，中國至少在名義上統一于青天白日旗下。國民黨中央常委會根據《國民政府建國大綱》，通過并公布了《中國國民黨訓政綱領》，宣布中華民國由“軍政”時期進入“訓政”時期。《訓政綱領》要點為:

1、中華民國于訓政期間，由中國國民黨全國代表大會代表國民大會領導國民行使政權；

2、國民黨全國代表大會閉會時，以政權付托中央執行委員會執行之；

3、同時，由國民黨訓練國民逐漸推行選舉、罷免、創制、復決四種政權；

4、國民政府總攬行政、立法、司法、考試、監察五種治權，但國民政府重大國務之施行，要受國民黨中執委政治會議指導監督。

這些規定成為訓政時期國民黨當局黨政關系的最高原則。國民黨元老胡漢民認為國民黨就是“訓政保姆”:“國民在政治的知識與經驗的幼稚上，實等于初生之嬰兒；中國國民黨者，即產生此嬰兒之母；既產之矣，則保養之，教育之，方盡革命之責；而訓政之目的，即以保養、教養此主人之成年而還之政，為其全部之根本精神。”針對指責國民黨是“一黨專政”的言論，胡漢民進行了反駁:“于建國治國之過程中，本黨始終以政權之保姆自任。其精神與目的，完全歸宿于三民主義之具體的實現。不明斯義者，往往以本黨之訓政主義，比附于一黨專政之階級專政論，此大謬也！”

但反對者并沒有停止批評，胡適于1929年5月發表了《人權與約法》一文，要求“快快制定約法以確定法治基礎”；“快快制定約法以保障人權”，強調訓政不能沒有法治。1931年2月，國民黨高層內部為是否制定訓政期間的約法發生了激烈的沖突。

立法院長胡漢民反對制定約法，他認為孫中山的遺教和著作就是訓政期間的最高綱領，沒有必要新制定一部約法；而國民政府主席蔣中正則極力主張制定約法，沖突以蔣中正拘押胡漢民，罷免其立法院長而結束。幾天后，3月2日，國民黨中央常務會議臨時會議議決:國民會議決制定約法，推吳敬恒、李煜瀛、王寵惠、于右任、丁惟汾、蔡元培、葉楚傖、邵元沖、劉蘆隱、孔祥熙、邵力子為約法起草委員。同年5月1日，中央全體執監委員臨時會議通過約法草案，國民政府于是年6月1日正式公布了《中華民國訓政時期約法》。約法的產生竟然是蔣中正運用非程序手段的結果，這真是中國式的幽默。

《約法》分為“總綱”、“人民之權利義務”、“訓政綱領”、“國民生計”、“國民教育”、“中央與地方之權限”、“政府之組織”、“附則”共八章八十九條，其核心第三章“訓政綱領”明確規定“訓政時期由中國國民黨全國代表大會代表國民大會行使中央統治權”，“中國國民黨全國代表大會閉會時其職權由中央執行委員會行使之”，“選舉、罷免、創制、復決四種政權由國民政府訓導之”，“行政、立法、司法、考試、監察五種治權由國民政府行使之”。《約法》肯定了人民的“權利”、“自由”，第二章“人民之權利義務”規定:“國民無男女種族宗教階級之區別在法律上一律平等”，“人民非依法律不得逮捕拘禁審問處罰”，“人民之住所非依法律不得侵入搜索或封錮”，人民有信仰宗教、遷徙、通信通電秘密、結社集會、發表言論或刊行著作、請愿等自由，“非依法律不得停止或限制之”。

這是國民政府發布的第一部憲法性文件，明確了以黨代政原則，國民黨最高權力機構即是國家最高權力機構。政府由黨直接組織，中央所有政府機構領導官員皆由國民黨中央執行委員會選任；法律的制定、修正和解釋權，一切立法原則的決定權，均由黨的機構執掌，黨的決議具有法律效力；國家行政決策權亦屬黨的機構，中央政府本身無權決定重大問題，一切聽命于黨的機構，政府為一黨專政的工具。但同時，約法也明確保障了人民的宗教、結社、言論、請愿、秘密通信的權利和自由，比起此前的《訓政綱領》是一大進步。

在以黨治國的運行機制中，國民黨中央執行委員會政治會議的地位和作用起到了黨與國之間的橋梁作用，它由中央執行委員會、中央監察委員會與國民政府成員組成，“政治會議為全國訓政之發動與指導機關，……對于黨為其隸屬機關，但非處理黨務之機關；對于政府，為其根本大計與政策方案的發源之機關，但非政府本身機關之一。換言之，政治會議實際上總握訓政時期一切根本方針之抉擇權，為黨與政府間唯一之連鎖。”

雖然這部約法的核心是以黨治國，但它也開宗明義聲稱:“國民政府本革命之三民主義五權憲法以建設中華民國，既由軍政時期入于訓政時期，允宜公布約法共同遵守，以期促成憲政，授政于民選之政府。”說明國民黨在理論上承認憲政是自己的政治目標，訓政是為達到憲政的一種過渡政治。早在1929年，國民黨就宣布了訓政期限為6年，這決定了訓政是一個有著時間限制的過渡階段。

盡管國民黨以“訓政保姆”自任，但訓政伊始，國民黨的訓政理論就遭到了強烈攻擊，反對“一黨專政”、“以黨治國”，要求“還政于民”的批評聲不絕于耳。《約法》公布不久，就發生了918事變，為了抗日救亡，團結全中國最廣大的人士成了必然的選擇，而早日實行憲政似乎就成了最好的道路。國民黨中央的高層也出現了支持“結束訓政，實行憲政”的要求。早在1931年10月，孫科提出了“速開黨禁，實行民治”的主張。1932年4月，剛上任不久的立法院長孫科發表了《抗日救國綱領草案》，提出“于最近期間，籌備憲政之開始”，并要求開放黨禁，遭到了時任行政院長汪精衛、監察院長于右任的公開反對。于是這三位國民政府的院長進行了公開點名的辯論，引發了一場關于憲政與訓政的全社會的大辯論，大大推動了國民黨的憲政步伐。同年12月20日國民黨四屆三中全會第三次大會決議，通過孫科等提案:積極進行地方自治工作，并于1935年3月召開國民大會，議決憲法，從速起草憲法草案。1933年1月，立法院指定了以孫科為首的憲法起草委員會，正式開始了憲法草擬工作，次年10月，憲法草案于立法院二讀通過。1935年10月，國民黨召開了第五次全國代表大會，大會宣言提出:“開憲治，修內政，以立民國確實鞏固之基礎”，“國民大會須于二十五年（即1936年）以內召集之，憲法草案并須悉心修訂，俾益臻于完善”。隨后的12月4日，國民黨五屆一中全會決議第二年5月5日宣布憲法草案，11月12日召開國民大會，10月10日前代表選舉完畢。1936年4月23日，國民黨中常委通過了《憲法草案修正原則》，及《國民大會組織法》、《代表選舉法修改原則》，1936年5月5日，國民政府準時公布了《中華民國憲法（草案）》，這份憲草因此又稱之為《五五憲草》。

《五五憲草》分為“總綱”、“人民之權利義務”、“國民大會”、“中央政府”、“地方制度”、“國民經濟”、“國民教育”、“憲法之實施和修改”共八章，其特點為：

1、保障人民之自由權利:因制定于抗日戰爭爆發之前，鑒于當時之憲政運動，是集中國力以救國的運動，因此對于人民的自由權利，采取間接保障制度，有關條文，多有“非依法律不得限制之”的規定；

2、行使政權之國民大會:遵照權能劃分的理論，規定國民大會之職權，為選舉、罷免政府重要官員，創制、復決法律，修改憲法，憲法賦予之其它職權等六項之多，足以收政權機關合理控制治權的實效。

3、行使治權之總統與五院:規定總統及立法、司法、考試、監察四院，皆對國民大會負責；行政院院長對總統負責，“政府有能，人民有權”；行政院與立法院之關系，互相平等。

4、均權主義與地方制度:對于中央與地方權限規定:實行縣自治，“凡事務有因地制宜之性質者，劃為地方自治事項。”

5、國民經濟與教育:將國民經濟與教育兩大問題，各列專章，共有二十三條，為實現民生主義的必要措施。

1936年5月14日，國民政府公布《國民大會組織法》和《國民大會代表選舉法》，其中規定:“國大”代表總數為1，200名。選舉分為區域選舉、職業選舉、特種選舉三種。區域代表和職業代表的候選人，分別由各縣之鄉長、鎮長、坊長和機關職員推選，最后由國民黨政府指定。國民黨中央執行委員、監察委員(按:共計140人)為“當然代表”。至于選民資格則規定:年滿20歲的中華民國國民，“經公民宣誓者，才有選舉代表之權。”由于中日關系又趨于緊張，華北地區的國大代表未能及時選出，國民大會無法按時召開。同年12月12日，爆發“西安事變”，國內形勢發生了戲劇性的轉折，因此1937年2月20日國民黨五屆三中全會議決國民大會定于本年11月12日召開。

1937年4月，立法院又對《國民大會組織法》和《國民大會代表選舉法》進行了修改，鑒于人們的反對，取消了由國民黨政府指定候選人的辦法，但同時卻又規定:另設“指定代表”240人，國民黨候補中、監委員(按:共計68人)也得為“當然代表”。這樣，“當然代表”、“指定代表”、“特種選舉代表”總計達600多人，占代表總數的40%，其余的則為區域和職業的兩種“民選”代表。至1937年夏，除河北、察哈爾、北平、天津、東北、臺灣等地或被日本占領，或“華北自治”情形特殊以外，其余各地的國大代表選舉均已完成，然而正在此時抗日戰爭全面爆發，國民大會無法按時召開，自此中國的憲政之路被嚴重阻斷，中國進入了戰時狀態。

軍政、訓政、憲政三階段理論充滿了爭議，支持者認為這是中國民主化的必由道路，中國人由于缺乏民主經驗，空有憲法之名，但無法有效履行憲法，反而會被某一政治集團或強人利用。孫中山認為:“不經訓政時代，則大多數之人民久經束縛，雖驟被解放，初不了知其活動之方式，非墨守其放棄責任之故習，即為人利用陷于反革命而不自知。”正是出于這種考慮，孫中山才設想出了這一理論。而胡漢民的“訓政保姆論”更是這一理論的生動形象的闡釋。反對者以胡適為代表:“我們可以明白中山先生的主張訓政，只是因為他根本不信任中國人民參政的能力”；“人民需要的訓練是憲法之下的公民生活。政府與黨部諸公需要的訓練是法治之下的政治生活。‘先知先覺’的政府諸公必須自己先用憲法來訓練自己，裁制自己，然后可以希望訓練國民走上共和的大路”；“絕少數的人把持政治的權利是永不會使民眾得著現代政治的訓練的。最有效的政治訓練，是逐漸放開政權，使人民親身參加政治里得到一點政治訓練。說句老實話，學游泳的人必須先下水，學彈琴的人必須先有琴彈。憲政是憲政的最好訓練。”